特别推荐 | 贾康:优化财政扶贫资金投放结构和使用机制的思路与建议

摘要: 本文系贾康先生2017年8月28日在全国政协常委会专题会议上的发言

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(本文系贾康先生2017828在全国政协常委会专题会议上的发言

为实现党中央“四个全面”战略布局中的2020年“全面小康”目标,需要积极而有效地在“十三五”期间完成使农村7千万贫困人口脱贫的任务目标。对此,以专项扶贫资金(含财政扶贫资金、以工代赈资金、老区发展资金、少数民族资金和项目管理费等)为主的财政支出是不可缺少的重要支持条件。据了解,2016年以来,财政部门显著加大扶贫资金投入力度,2016年当年全国投入规模超过1000亿元,中央级和省级的年增幅度分别为43%56%2017年,中央级安排的资金规模又上升为860.95亿元,有扶贫任务的28个省(区、市),由省级安排的资金规模达到约540亿元,合计超过1400亿元。同时,财政部门针对资金使用管理中存在的突出问题,从资金分配、使用、监管三个方面,提出多项改进措施,并会同相关部门在扶贫贷款财政贴息等方面推进改革创新,引导金融和社会资本支持农村扶贫开发。

在充分肯定工作中的成绩与进步的同时,也要正视仍存在的问题:据今年623日审计署发布的158个贫困县扶贫资金审计结果显示,资金的闲置、骗取套取、违规使用和项目建成后改作它用与废弃等问题,都不容忽视,需要进一步优化管理、减少弊端,好事做实,提高资金使用绩效。

基于以上认识,在进一步提高和保持我国财政扶贫资金投放力度的同时,很有必要积极考虑优化其投放结构和使用机制,在此对这两大方面的思路、要领与可提出的建议,简要探讨如下:

一、优化财政扶贫资金投放结构,应紧扣“精准扶贫”思路,在供给侧“定制化”

“精准扶贫”,是我国7千万农村贫困人口脱贫的基本指导方针,需在各相关区域的具体工作中,把这一方针定制化地形成可操作方案,再统筹协调好其资金的安排和使用。这实际上应成为扶贫工作中贯彻“供给侧结构性改革”战略方针的具体形式。财政扶贫资金投放结构的优化,关键就在于与精准扶贫之相匹配,服务于各地合理的定制化方案的落实。“精准扶贫”,就是要把贫困人口的致贫原因一一分析到位,再配之以“对症下药”的解决方案,并以必要的财政资金和可以吸引的社会资金来保证方案的实现。

比如,对于那些由于居住地的自然生态环境不适合人类生存所造成的贫困,必须下决心尽快实行易地搬迁扶贫。搬迁项目形成可研报告与具体实施方案后,即使有再高的成本也别无选择,其资金支持通常要由自上而下的转移支付专项形式来落到实处。而另一些不属于此种情况却迟迟不能打开生产门路脱贫的案例中,解决方案则一般是需要由有关部门尽快组织专家力量去当地,基于土壤、气候等专业分析,给予耳提面命式的种植或养殖的技术与管理指导帮助,以进而尽快打开生产致富门路,这时资金的支持便主要侧重于保障相关的人员经费和良种等物质条件的供给。

还有一种情况,是特定区域面临“要想富,先修路”这样的基础设施瓶颈制约,如果能消除瓶颈,便有望“地尽其力,货畅其流,人尽其才”而进入脱贫致富过程,那么相适应的解决方案,就必须是在高端的 政府和社会资本方的企业界支持之下,尽快完成必要的路网建设(财政资金四两拨千斤式介入的PPP等机制创新,对此显得极为必要和重要)。至于针对农村居民“因病致贫”“因病返贫”的问题,解决方案则需要聚焦于尽快建立农村大病统筹等社保制度和有效的应急救助机制。

总之,“精准扶贫”思路的有效贯彻落实,关键是把解决方案在各地合理、可行地定制化,进而以财政扶贫资金结构性的配套供给,落实这种定制化解决方案。 

二、优化财政扶贫资金使用机制,应以系统工程方式实行创新发展,提高供给体系质量和效率

财政扶贫资金的使用属于公共资源配置,在经济社会转轨和深化供给侧结构性改革中,亟需以系统工程思维来实行创新。

首先,在资金合理使用前提是可行的定制化方案这个层面,财政管理部门需要与发改、农林、国土等等有关部门密切协同配合,使所在地方政府辖区的精准扶贫解决方案到位,从而在操作上形成阳光化的权威依据(方案制定过程中必须充分注重组织专家集体讨论,听取民意和吸收民间智慧)。

其次,在资金合理使用必须充分考虑市场经济大环境而力求市场化竞争性配置的层面,要具有狠抓PPP创新与政策性、开发性金融创新的战略意识,力求以财政资金作为“种子钱”,通过ppp、贴息贷款、连片开发等新机制,“四两拨千斤”式地拉动、引致社会资本、民间资金、商业金融力量,形成加快扶贫攻坚的合力——易地搬迁、路网、水利设施等项目建设,可积极匹配特色片区、小镇开发建设;生产领域开拓的脱贫致富工作,应积极匹配支持低碳绿色发展的产业基金、贴息贷款等。以农村合作医疗为基础的地方辖区医疗服务,也十分有必要积极引入与市场对接的政府购买服务等创新机制。

再次,在扶贫资金的监管和绩效考评层面,需要积极与财政三年滚动中期规划、内部监管与外部审计,社会监管等机制协调呼应、密切结合,推进专项资金绩效考评制度等机制创新,强化优化事前、事中、事后的全程有效监督考评,积极探索引入第三方独立评估机构参与监督评价,以及农村社区基层民众“参与式预算”等新的方式方法,构建问责与奖励的“激励-约束”机制。

总之,构建财政扶贫资金的合理、有效使用机制,关键是要把资金的方案安排、支出运用和全程监督与问责奖补,作为一个大系统来有机把握、有效贯通,达到供给体系质量效率提高,形成造福于民众、社会的实质性扶贫成果。

贾 康 介 绍


现任全国政协委员、政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员、博导,中国财政学会顾问,中国财政学会PPP专业委员会主任委员,国家发改委PPP专家库专家委员会成员,北京市等多地人民政府咨询委员,北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。担任201018日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革:新供给简明读本》、以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”)》,2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006~2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析,贾康先生的发文量(398篇),总被引频次(4231次)和总下载频次(204115次)均列第一位,是经济学核心作者中的代表性学者。



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      做学问的甘苦,如鱼在水,冷暖自知,不足为外人道,但关于做学问的“指导思想”,我愿意在此一披襟怀:写出一些论文或著作并不是目的,这是探索之途上的一小步,是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信,一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云,而真正的学术和真知灼见,才能垂诸久远。

                                                                                                                             ——  贾  康



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